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「穩外資」政策能否奏效關鍵在外商投資信心

來源：海峽交流基金會

文／高長（東華大學公共行政學系榮譽教授、臺商張老師）

　　中國大陸國務院常務會議，今年 2 月間審議通過《2025 年穩外資行動方案》( 以下簡稱「行動方案」)，提出「要有序擴大自主開放，落實全面取消製造業領域外資准入限制要求，擴大鼓勵外商投資產業範圍」；承諾「要拿出更多務實管用舉措，穩存量、擴增量」，吸引外商直接投資。

　　為了因應國內外經濟環境變化，近年來，中國大陸一直將「穩外資」列為重要的施政工作。2023 年 8 月，中國大陸國務院頒布《關於進一步優化外商投資環境、加大吸引外商投資力度的意見》( 國發 [2023]11 號 )，分 6 大方面提出24 條政策措施 ( 一般簡稱為「外資 24 條」)。

　　穩外資行動方案推陳出新去 (2024) 年 3 月間，中國大陸國務院進一步頒布《扎實推進高水平對外開放更大力度吸引和利用外資行動方案》，就擴大市場准入、加大政策力度、優化公平競爭環境、暢通創新要素流動、完善國內規制等 5 方面提出 24 條措施。同時，要求各地區各部門要積極主動，把外商投資企業關心的實際問題作為突破口，並制定時間表、路線圖，循序落實執行各項政策措施。

　　「擴大市場准入，提高外商投資自由化水平」被列為 5 方面之首，提出合理縮減外商投資准入負面清單，開展放寬科技創新領域外商投資准入試點，擴大銀行保險領域外資金融機構准入，拓展外資金融機構參與國內債券市場業務範圍，深入實施合格境外有限合夥人境內投資試辦。

　　「優化公平競爭環境」則是該方案中的另一個重點，強調「做好外商投資企業服務工作；善用外資企業圓桌會議等平台，加強與外商投資企業、外國商會協會、國際組織的常態化交流，即時回應各方關切，針對性做好服務保障；促進外商投資企業研發、生產、銷售等數據跨境安全有序流動。

　　然而，這一系列的「穩外資」政策並沒有達到預期的效果。中國大陸商務部公布的資料顯示，實際使用外資金額在 2022 年創下歷史最高紀錄 12,326.8億元人民幣 (約合 1,891.3 億美元)後，2023 年反轉下降，減為 11,339.1 億元人民幣 ( 約合 1,632.6 億美元 )。2024 年中國大陸實際使用外資金額進一步縮減至 8,262.5 億人民幣 ( 約合 1,135 億美元 )，減幅高達 27.1%，這個歷年來最大跌幅，幾乎可以用「斷崖式」來形容。今年 1-3 月，中國大陸實際使用外資金額為2,692.3 億元人民幣，較上年同期減少 10.8%，跌幅雖有減緩，但仍持續呈現衰退。

　　近年穩外資政策效果不如預期疫情後重開國門，中國大陸再度將注意力聚焦在經濟發展，但進入中國大陸的外商直接投資卻不增反減。榮鼎集團 (Rhodium Group) 在去年 9 月的研究報告中指稱，歐洲在中國大陸的投資絕大部分集中在少數幾家大公司，如大眾汽車和化工巨頭巴斯夫公司 (BASF)，以及少數幾個在中國大陸有巨大消費市場的大公司，例如麥當勞、星巴克，以及一些消費性品牌與奢侈品，近年來幾乎沒有新的歐洲公司選擇進入中國市場。

　　外商新的投資案多陷入觀望，而撤離中國大陸市場的外資卻愈來愈多。美國中國商會今(2025) 年 1 月下旬公布的《中國商務環境調查報告》資料顯示，「不再將中國大陸列為首選投資目的地」的美國企業，較上年度調查結果上升了 3 個百分點，達到 21%；較2020 年的 10%和 2021 年的 11% 增加一倍。考慮將部分業務遷出大陸或已在遷出過程中的在中國大陸美國企業數量創下歷史新高。30% 的受訪企業去年正探索其他商品來源，或已將製造業遷出大陸，這一比例是 2020 年調查結果的兩倍。

　　大陸官媒《人民日報》曾評論指出，撤出中國大陸市場的外資主要是因為它們「沒有跟上中國市場變化」，「中國市場已今非昔比」；其次是嚴峻的外部環境造成的。一方面由於全球經濟復甦緩慢，全球的跨境投資仍然低迷，另一方面則是因地緣政治衝突加劇，單邊主義、保護主義盛行，不利於吸引外商直接投資。不過，有專家指出，中國大陸敵視外資的政策，再加上美中經貿博弈長期化、營商環境惡化、國安審查趨嚴等，才是導致外資撤走的真正主因。

　　首先，關於敵視外資的政策。中國大陸政府一貫的做法是，要求外資進入中國大陸時必須帶來最新技術並限期移轉，等到技術和管理知識都落地生根後，本土企業隨即取代外企，外企在中國大陸市場的生存和發展空間乃遭到擠壓。此外，中國大陸官方還會在貸款、政府採購政策等各方面，給予本土企業更多優待，特別是國有企業獨享優越地位。美國中國商會最近發佈的調查報告中就指出，有 32% 的受訪美企表示，相較於本土企業，他們在市場進入和公共採購方面受到不公平待遇，科技研發政策的歧視尤為嚴重。

　　多重原因造成外資不再積極進入中國大陸地緣政治和營商環境惡化是促使外資撤離中國大陸市場的另一個重要原因。自 2018 年以來美中經貿博弈持續升高，已造成部分跨國企業縮減在大陸的投資，將產能移至境外，特別是轉向越南等東南亞國家、墨西哥等地。中國大陸對外商的吸引力逐漸下滑，主要是因與歐美大國在貿易、技術和國家安全等問題紛爭不斷，以及印度和越南等低成本生產地的吸引力日益增強。另一方面，則是由於中國大陸企業競爭力提升，以及中國大陸經濟成長動能減弱、消費市場持續疲軟共同作用而導致的「內捲」現象加劇，惡性競爭、逐底競爭頻傳，使得中國大陸市場被外企認為不再是個理想的投資地。

　　第三是國安審查愈來愈嚴苛。自 2023 年春天以來，中國大陸國安部門持續對外資企業進行多起搜查、警告與逮捕行動，在外資圈中引起騷動。例如美商企業管理諮詢機構貝恩資本 (BainCapital) 上海辦事處的受雇員工遭到偵訊；晶片製造商美光科技(Micron Technology) 的產品未通過網路安全審查，遭到禁售處分；日本安斯泰來製藥 (Astellas Pharma) 一名高階主管涉間諜罪遭到逮捕；美國市調公司美思明智（Mintz Group）北京辦事處遭到搜查後被勒令停業，同時有 5 名高級管理幹部遭收押。

　　中國大陸對國家安全更加重視，以及執法的行動更加積極，讓外資企業心生恐慌，擔心無意中觸犯中國大陸的國安底線。2023 年 7 月公布實施修訂版《反間諜法》，擴大了適用範圍，對象包括認為有可能造成國安疑慮的外資企業；另外，新的法規還允許檢查疑似從事間諜活動者的行李和電子設備。這些新規定令外企心生畏懼，認為將增加在中國大陸經商的風險。

　　為了穩住既有的外資，並進一步吸引更多新的外資，「行動方案」在「外資24條」的基礎上，從有序擴大自主開放、提高投資促進水平、增強開放平台效能、加大服務保障力度等 4 個方面著手，提出 20 條具體的行動方案，釋放進一步對外開放的積極訊號、加強政策支持力道、積極進行外商投資促進工作，同時重視解決外資企業關切的問題。

　　「穩外資」政策奏效的關鍵在於外商的投資信心今年 3 月間，中國大陸陸續舉辦「中國發展高層論壇」和「博鰲亞洲論壇」兩項巨型國際活動。中國大陸領導人在大會上的主旨演講，都在強調大陸市場對外資的重要性及吸引力，以圖穩定外資。尤其是習近平在接見國際工商界代表時，特別強調，大陸「開放的大門只會越開越大，利用外資的政策沒有變也不會變」，並承諾將以降低市場准入門檻為重點，進一步擴大開放；保障在中國大陸外資企業同等享受國民待遇，維護市場公平競爭。鼓勵外資企業打消疑慮、堅定信心，放手到中國大陸發展。

　　中國大陸「穩外資行動方案」之推陳出新，同時，領導人也持續對外資企業展開魅力攻勢，傳達歡迎外商投資大陸的意圖。該項政策能否發揮預期的效果吸引更多的外商投資，平心而論，還需要時間觀察。有鑑於外資圈長期以來對地緣政治，以及中國大陸營商環境惡化、國安審查趨嚴等問題感到困擾，能否提升外資企業對中國大陸經濟發展前景和營商環境的信心，或將是「穩外資」政策能否奏效的關鍵。

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