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亞太地區須強化區域合作和經濟韌性以應對美國關稅攻勢

來源：中華經濟研究院

文／Mireya Solís、徐遵慈、艾西亞

　　2025 年 7 月 31 日，就在美國總統川普設定的關稅期限前夕，亞太堅韌研究基金會（CAPRI）於台北舉辦了一場專家座談，探討美國對日本貿易政策及其對亞太地區的影響。本文由三位與談專家共同撰寫，內容汲取他們於會議中交流的洞見。亞堅會今年7月與布魯金斯研究院簽署合作備忘錄，雙方致力共同推動亞太比較政策研究與對話。本文英文版發表於布魯金斯研究院網站。

　　2025年4月2日，川普宣稱的「解放日」（Liberation Day） 象徵著美國貿易政策的根本性轉變——捨棄以規則為基礎的貿易秩序，轉而推崇不可預測的國際政治角力。川普政府經濟顧問委員會主席米蘭（Stephen Miran）指出，長期以來，美國以高昂的代價提供全球公共財，例如協助各個盟友防衛及將美元作為國際準備貨幣等；如今盟友需要回報美國的付出。

　　關稅便成為這種「重新分配各國經濟責任」策略的核心工具，美國政府以貿易減讓、直接投資，甚至金融轉移等方式，利用關稅榨取補償。川普政府第二任期僅僅開始半年，先後對全球商品課徵 10% 關稅、對鋼鐵與汽車分別課徵 50% 與 25% 的關稅，並對特定國家實施更高的「對等關稅」，保護主義達到本世紀未見的高峰。

　　關稅如今已被武器化，被用來施壓貿易夥伴在非經濟政策上配合美國。例如，若墨西哥、加拿大或中國未依承諾阻止非法移民潮或停止芬太尼流入美國，則美國即對該國加徵額外關稅。此外，削減美國與其他貿易夥伴的貿易逆差，現已被形塑為國家安全議題。這樣一來，關稅被當作美國政府實現多重目標的手段：消除貿易逆差、復興美國製造業、增加財政收入與進行外交施壓。

美國關稅對亞洲的衝擊

　　美國貿易政策的轉向對東亞的經濟韌性——尤其日本與台灣——影響極為重大。隨著美國對個別經濟體任意設定的所謂「對等關稅」，並與每個貿易夥伴分別進行雙邊談判，過往對於多邊貿易體系的既有設想與規範已被顛覆，致使整個區域陷入不確定之中。

日本與美國的不對等協議

　　日本首席談判代表赤澤亮正（Ryosei Akazawa）與美進行八輪談判後，美日宣布達成貿易協議，將原先宣布對日本進口商品課徵的25%關稅降至 15% 。這項調降同時包含汽車及汽車零組件，此兩項商品是日本經濟的重要支柱，也在美日貿易中佔有大額比重；而鋼鋁產品的關稅仍維持在 50%。至於即將依據 1962 年《美國貿易擴張法》第 232 條、以國家安全為由針對特定進口實施的新一波關稅，美方向日本承諾「不會對半導體課徵比別國更不利的關稅」。

　　日方則同意不對美國汽車實施額外的安全測試（儘管美國車在日本的需求甚低），並同意向美國採購更多黃豆、生質乙醇和液化天然氣。然而，日本並未在談判中承諾調降其農產品關稅。

　　關鍵的是，談判結束後並無載明協議內容的聯合文件，美日各自發布了資料概覽（fact sheet），但是對於投資於半導體、人工智慧、製藥、鋼鐵、造船、汽車及關鍵礦物等經濟安全重要領域的 5,500 億美元資金安排上，雙方有截然不同的詮釋：

　　美方發布的文件以及川普和美國商務部長霍華德・路特尼克（Howard Lutnick）的評論皆指稱：「日本向美國提交 5,500 億美元，由美方在川普指示下選定投資計畫進行投資，利潤的90%將歸屬於美方。」然日方認為前述的資金是指日本政府的金融機構提供給民間企業股權、貸款及貸款擔保，且股權投資的規模預計僅為 50 億至 100 億美元。

　　在日本國內，已經請辭的首相石破茂（Shigeru Ishiba）因美日協議的高度不確定性而遭遇自家黨內成員與在野黨領袖的抨擊。美日進一步談判後，最終美國在 9 月 4 日發布一項行政命令，啟動降低日本汽車關稅的程序。本談判的聯合備忘錄中點明投資計畫的甄選流程以及在專案貸款償還期間美、日平均分配利潤。由於美方保留在投資基金執行出現歧見時，上調關稅的權利，該貿易協議並未消除日本所面臨的風險。

　　此外，日韓兩國雖然都承諾將以鉅額資金投資美國，但對內皆強調，這些數千億美元的對美投資，主要將透過政府擔保與貸款等金融操作方式「協助民間企業赴美合作」，僅有極小部分為政府補貼或直接注資。雙方目前也尚未就具體的投資計畫與時間表達成協議。不過，美方則表示，未來與日韓的投資合作績效「每一季都將由白宮直接評估兌現進度」，若投資成果未達預期，將不排除重升關稅作為懲罰。

台灣的經濟安全受到威脅

　　美國的新經濟戰略，尤其在指向中國的部分，對台灣的經濟安全造成深遠衝擊。台灣的出口優勢集中於電子產品，特別是資通訊產品與半導體，而這些如今都是美國「232 條款」調查涵蓋的範圍。2024 年台灣對美出口中，近 80% 皆落入美國以國家安全為名所進行的調查。更甚者，截至 2025 年 8 月15日，美國已威脅對半導體課徵 100% 關稅，僅承諾在美設廠的企業給予豁免，另並擴大課徵 50% 鋼鋁關稅的產品範圍。

　　台灣在東南亞建立的供應鏈，包括越南和馬來西亞，因為美國為防止中國產品透過轉運或「洗產地」的方式進入美國，而遭受「懲罰」。這些措施繼美國對中國特定軍民兩用科技產品實施出口管制之後另行實施，進一步擠壓在美、中兩地長期深耕的台灣企業的生存空間。此外，越南、泰國和柬埔寨等東南亞國家原是台商轉移中國供應鏈的熱門目的地，現在也面臨與台灣相近的高關稅稅率，導致台商在東南亞分散佈局的成本效益降低。

　　面對整個供應鏈日益增加的不確定性與潛在關稅，台灣企業自 2023 年以來已大幅增加對美投資。美國現已成為台灣對外投資的最大目的地。對美半導體投資的擴張正改變著台灣海外投資的結構。今年，台積電宣布計畫在美追加投資 1,000 億美元，使其在美總投資達 1,650 億美元，相當於台灣政府全年總預算的 1.8 倍。如此資本、人才與技術的外流，恐削弱在台灣的半導體生態系。

　　然而，與日本不同的是，台灣在亞洲沒有正式、可倚賴的安全或戰略盟友，且被排除在多邊貿易架構之外。由於缺乏正式外交空間，台灣無法加入如《跨太平洋夥伴全面進步協定》（CPTPP）等經濟組織。現在的台灣受困在美國與中國的地緣政治兩面高牆下，活動的空間日益狹窄。

中國在區域秩序重整下的優勢

　　美國於2017年退出《跨太平洋夥伴協定》（TPP），展現其無意再推動貿易自由化。時至今日，美國似乎已然放棄以「非歧視」和「多邊主義」為基礎的自由貿易準則。

　　美國的關稅政策，已將其與主要夥伴的經濟關係，形塑為一場 「零和賽局」。日本與台灣等美國的貿易夥伴被迫個別談判出極為不對等的雙邊協議。這些國家花費越多時間應對美國的關稅攻勢，就越沒有餘裕深化彼此的溝通協調，以共同面對區域內的挑戰，例如中國的產能過剩或對中貿易的過度依賴等問題。在這樣的態勢下，中國得以悄然強化其地位。

　　美國決意透過擴大本土製造產能，並減少中國在其他經濟供應鏈中的角色，來削弱中國的經濟主導地位。然而，隨著亞洲各國均遭受美國關稅衝擊，企業採行「中國加一」（China plus one）策略，將供應鏈移往他國的做法，如今已變得不那麼可靠。再者，越南等其他國家體對中國旺盛的進口需求，也限制了華府持續升級對中貿易戰的空間。其結果是，中國在因應對美的針對性貿易措施上，比外界預期更遊刃有餘。

在不確定中重塑主動性

　　亞洲各國皆在高度不確定的經貿環境下摸索前行，而國際政治經濟局勢改變的速度已超越區域的應對能力。由於與美國的貿易協議是在倉促、交易導向，且日益增加的壓力下簽署的，各國並非出於戰略考量，而是為了避免更嚴峻的關稅。此外，世界貿易組織（WTO）由於成員意見分歧，以及以共識決為決策機制的限制，或許已不再是解決貿易爭端或協商全球貿易規則的可行平台。《跨太平洋夥伴全面進步協定》（CPTPP）和《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）等區域貿易多邊架構的成員國，也因貿易利益分歧過大，而難以對美國的關稅外交採取一致的應對行動。

　　正如本文作者之一先前為布魯金斯研究院所撰之文章指出，川普的政策也使得盟友們對於合作降低對中國貿易依賴、強化美國經濟安全方面，喪失了互信。這也代表，美國將其盟友視為經濟對手的同時，也無法建立一個應對中國貿易挑戰的聯盟。美國目前並無意展示國際領導力，其盟友的跟隨意願亦為低迷。

　　川普政府敦促盟友投資美國製造業的作法，可能會促成供應鏈的二元分化（supply chain bifurcation）。一個以美國為中心、面向美國市場的供應鏈，確有可能如美國政府所願，在美國盟友的支持下成為現實；而以中國為中心、並連結東南亞的供應鏈，則將持續為全球南方（Global South）提供供給。

　　隨著各界對美國持續引領全球經濟能力的信心下滑，亞太地區需要新型態的領導力。而像日本和台灣這樣的中等強權，可把握此一契機，培養經濟與安全夥伴關係——目的並非為了對抗美國，而是為了加強應對一個日益難以預測的盟友的能力。亞洲各國如欲重新取回主控權，必須優先推動區域內與跨區域間的合作，同時加強經濟與安全韌性。

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