第 246 期 (2020年2月份)
面對中國大陸新修訂《土地管理法》，臺商應有的認知與對策作者：張義權
中國大陸全國人大常委會在2019年8月26日上午召開第十三屆全國人大常委會第十二次會議，以163票贊成、1票反對、3票棄權，表決通過修正《土地管理法》、《城市房地產管理法》的決定。現行《土地管理法》自1986年公佈以來，歷經1988年第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第二次修正。 隨著中國大陸工業化、城鎮化的快速推進，如何通過修改法律法規，推進土地管理制度改革受到社會各界廣泛關注。尤其是對農地發放自由交易的修法，更引起廣泛的注意，在中國大陸的臺商不得不加以關注。
農地將變為新商品
中國大陸農地的管理體制七十年來歷經多此改革，大致可分成四個階段：
一、第一階段（1950～1980年）
農地管理制度：從私有制轉變為公有制；
主要過程：打倒地主私有制，建立人民公社，實行「三級所有、隊為基礎」的制度。
結果與目標：農業生產遭破壞，1960年代糧食減產約40%；農村凋敝、農民困苦。
二、第二階段（1980～2000年）
農地管理制度：從公有制轉變為集體所有制；
主要過程：廢除人民公社，農地改由村委會等組織集體所有，農民自主經營。
結果與目標：小農當道，人均耕地只有世界平均的3分之1；農民生產力大幅提升。
三、第三階段（2000～2020年）
農地管理制度：集體制轉變為部分市場交易制；
主要過程：農地允許抵押，部分可買賣、租賃等流轉。
結果與目標：2015年起於33個地區試點進行農地買賣等流轉。
四、第四階段（2020年～）
農地管理制度：全面市場交易制：
主要過程：新版《土地管理法》施行，全國農村集體建設用地，皆可流轉。
結果與目標：價值人民幣12.6兆元土地釋出，目標提升農民收入，縮減城鄉差距等。
這次修法主要涉及的內容
剛剛通過的土地管理法修正案，官方強調「堅持土地公有制不改變，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，把黨中央關於農村土地制度改革的決策和試點的成功經驗上升為法律，在農村三塊地改革方面作出了多項創新性的規定」。所謂「三塊地」，是指農村地區的「農用地」、「農村集體經營性建設用地」和「宅基地」；2014年中央1號文件對農村土地改革定了調，一是穩定承包權，另一是放活經營權。新的土地管理法重點可歸納如下：
一、在土地徵收方面做了三方面完善:
（一）首次對土地徵收的公共利益進行明確界定。憲法和土地管理法都規定，國家為了公共利益的需要可以徵地，但是什麼是公共利益？
（二）土地管理法首次明確了土地徵收補償的基本原則，是保障被徵地農民原有生活水準不降低，長遠生計有保障。
（三）完善了土地徵收程式，原來的批後公告改為了批前公告，主要是使被徵地農民在整個過程中有更多參與權、監督權和話語權。
二、在集體經營性建設用地入市方面，新修改的《土地管理法》破除了農村集體經營性建設用地進入市場的法律障礙：
新修改的《土地管理法》刪除了原土地管理法第43條：任何單位元或個人需要使用土地的必須使用國有土地的規定。增加規定農村集體建設用地在符合規劃、依法登記，並經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用，同時使用者在取得農村集體建設用地之後還可以通過轉讓、互換、抵押的方式進行再次轉讓。
農地開放自由買賣的衝擊
這一次修改土地管理法，開放農地自由買賣，影響的中國農村集體經營性建設用地，超過4,200畝（約等於15個臺北市），根據評估從政策試點的平均價格計算，1畝農村建設用地價格約為人民幣30萬元，換句話說，全中國可交易的農地潛在價值高達人民幣12兆6千億元，單開放農地交易，其潛在的價值應能使中國大陸的GDP再增加14%，穩住中國保6的經濟成長率。
開放農地自由買賣的三大效應：
一、送農民紅包拉動內需
另外，中國大陸農地可以轉賣，每位農民等於可以從政府手裡收到一份大紅包，若以平均每位農民擁有1.4畝耕地計算，這紅包的價值約為人民幣42萬元（折合臺幣183萬元），從而拉動內需。
二、農民進城可以解決缺工問題
中國約有7億農民，其中約有3億人為「農民工」，即戶口為農民，但在城市工作，開放農地自由買賣之後，這些農民拿到賣地的錢後，可以進城買房登記為「城市居民」，解決二三線城市缺工的問題。
三、緩解地方政府債務危機
以往地方政府習慣以低價徵收農民的耕地，再高價轉賣給開發商，創造所謂「土地財政」。開放農地自由買賣之後，地方政府這條財路就斷了，但政府可以轉成稅收來彌補，因為土地交易還是要繳稅，據估計地價的二成到四成，最後還是會落入政府的口袋，彌補地方的財政。
臺商應有的對策
面對農地自由買賣，臺商應該採取的對策如下：
一、向二三線城市轉進
由於農地自由買賣後，農民會留在二三線城市轉換為城市居民，不但土地供給增加，招工也會變得容易。
二、農業可向中國轉進
農地自由買賣之後，二三線城市會變得更加繁榮，臺灣農業可前往中國二三線城市擴大經營，透過整併農地可以擴大經營規模。
三、經營土地開發業務
農地開放自由買賣以後，釋出農地除了蓋工廠之外，也可以蓋遊樂園、養老村等，每個養老村面積約需3~5平方公里，這些農地釋出以後，正好可以滿足這些新興的需求。
總之，此次《土地管理法》的修法過程中，中國大陸輿論普遍關注，農村集體經營性建設土地入市，改變了原先建設用地只能用國有土地的格局，這對下一步的土地供應格局會有重大影響，造成相當大的衝擊。
據了解，農村集體經營性建設土地入市，將會對土地市場造成衝擊。一方面，本次土地管理法的修改，包括集體經營性建設用地入市改革，目的就是為了改變、完善現有的建設用地土地供應的格局。原來只有國有的建設用地才能進入市場，以進行各項建設，現在是允許集體可以把集體的建設用地，直接由集體出讓、出租用於建設，這是土地供應格局的改變。
臺商早期到中國，由於對土地管理法令的不夠了解，有很多臺商是找鄉鎮甚至是村購買或承租集體所有的土地，以致未能拿到合法的土地使用權證，以致要轉讓或轉移的時候，無法將所使用的土地轉售給第三者，而必須先將集體土地繳納出讓金並轉變為國有土地，再取得土地使用權證，這一來成本勢必大增，另外很多鄉鎮或村眼見土地價格上漲，就不再將土地轉讓給臺商，而主張無償收回土地，使臺商損失慘重。現在既然新修正的《土地管理法》，允許農村集體所有土地可以自由出讓，那早期臺商所取得的集體所有土地可不可以透過新法「漂白」為合法的土地，又是一個值得眾多臺商關切的課題。
（本文作者張義權現為臺灣大華不動產估價師聯合事務所所長、臺商張老師）
